Абноўленая Еўрапейская палітыка суседства: чаго чакаць Беларусі?

Рэвізія Еўрапейскай палітыкі суседства (ЕПС) была планавым мерапрыемствам, накіраваным на аптымізацыю дачыненняў Еўразвязу з суседнімі краінамі. Яна пачалася яшчэ ўлетку 2010 г. Аднак нечаканым каталізатарам перагляду ЕПС сталіся падзеі ў краінах паўночнай Афрыкі і Блізкага Усходу.

У выніку заклапочанасць ЕЗ з нагоды гэтых падзеяў наклала асноўны адбітак на змест дакумента і перспектывы яго практычнай рэалізацыі. Гэтая акалічнасць абумоўлівае яшчэ большае зніжэнне прыярытэтнасці “Усходняга партнёрства” для ЕПС. Для дачыненняў Беларусі і Еўразвязу абноўленая ЕПС будзе мець толькі мінімальнае значэнне.

25 траўня 2011 г. Еўрапеская камісія і Офіс Вярхоўнага прадстаўніка ЕЗ па міжнароднай палітыцы і палітыцы бяспекі зрабілі супольнае паведамленне “Новы адказ на змены ў суседніх краінах”. У дакуменце адзначаецца, што “апошнія падзеі і вынікі перагляду [Еўрапейскай палітыкі бяспекі – Я.П.] прадэманстравалі, што намаганні ЕЗ па падтрымцы палітычных рэформаў у суседніх краінах маюць абмежаваныя вынікі”1. Таму, на думку аўтараў паведамлення, Еўразвязу “патрэбны новы падыход дзеля ўмацавання партнёрства паміж ЕЗ і суседнімі краінамі і грамадствамі”2. Мэтамі гэтага партнёрства мусяць быць: “пабудова і кансалідацыя жыццяздольных дэмакратычных сістэм, імкненне да ўстойлівага эканамічнага росту і ўмацаванне міжгранічных сувязяў”3. Пры гэтым падкрэсліваецца, што ЕЗ “не імкнецца навязаць суседзям мадэль або гатовы рэцэпт палітычных рэформаў” і што “ініцыятыва мусіць зыходзіць ад партнёраў”4.

“Усходняе партнёрства” і абноўленая ЕПС

“Новы адказ на змены ў суседніх краінах” заслугоўвае ўвагі тым, што, апроч іншага, ён фактычна ўпершыню афіцыйна абвяшчае “Усходняе партнёрства” геаграфічным складнікам Еўрапейскай палітыкі суседства.

Ні для каго не сакрэт, што, нягледзячы на шматлікія дыпламатычныя эўфемізмы, у рамках ЕПС існуе своеасаблівая канкурэнцыя паміж усходнім і паўднёвым накірункамі. Пры гэтым важна звярнуць увагу на тое, што на фоне імклівых падзеяў у Міжземнамор’і статус усходняга накірунку (г. зн. “Усходняга партнёрства”) для міжнароднай палітыкі аб’яднанай Еўропы далёка не першаступенны. Яшчэ да “арабскіх рэвалюцыяў” суадносіны фінансавання паўднёвага і ўсходняга накірункаў палітыкі суседства было няроўным – адпаведна 2:1. Пасля ж пачатку рэвалюцыйных змен у паўночнай Афрыцы і на Блізкім Усходзе дамінаванне поўдня ў бягучым парадку дня ЕПС зрабілася практычна абсалютным. Нават нягледзячы на тое, што Польшча, да якой 1 ліпеня перайшло паўгадавое старшыняванне ў ЕЗ, дэманструе, што гатовая сур’ёзна падысці да пытання аптымізацыі “Усходняга партнёрства”, праграма знаходзіцца на другасных пазіцыях сярод прыярытэтаў міжнароднай палітыкі Еўразвязу. Прызнанне гэтай акалічнасці мае вырашальнае значэнне для аналізу каротка- і сярэднетэрміновых перспектываў нашага рэгіёну ў абноўленай ЕПС.

‘More for more’

Цэнтральная ідэя абноўленай Еўрапейскай палітыкі суседства – прынцып ‘more for more’ (“больш за большае”). Інакш кажучы, Еўразвяз прапаноўвае сваім суседзям больш глыбокую і ўсебаковую супрацу за больш глыбокія рэформы наўзамен: “чым больш і хутчэй краіна ажыццяўляе нутраныя рэформы, тым большую падтрымку яна атрымае з боку ЕЗ”5. Адпаведна, адсутнасць нутраных рэформаў будзе азначаць зніжэнне інтэнсіўнасці супрацы: “ЕЗ працягне курс на згортванне дачыненняў з урадамі, якія парушаюць правы чалавека і дэмакратычныя нормы”6. Пры гэтым у дакуменце ўводзіцца панятак “паглыбленай дэмакратыі” і вызначаюцца наступныя крытэрыі ацэнкі прагрэсу (або яго адсутнасці) дэмакратызацыі і нутраных рэформаў у суседніх краінах:

— свабодныя і справядлівыя выбары;

— свабода асацыяцыяў, слова і сходаў, а таксама свабода СМІ;

— вяршэнства закону, якое ажыццяўляе незалежнае судовая сістэма, і права на справядлівы суд;

— барацьба з карупцыяй;

— рэформа праваахоўнага сектару (улучна з міліцыяй) і ўсталяванне цывільнага кантролю над збройнымі сіламі і службамі бяспекі.

Варта адзначыць, што прынцып “больш за большае” – гэта не нейкая новая знаходка аўтараў перагледжанай ЕПС. Ён ужо сустракаўся ў замежнапалітычных дакументах Еўразвязу (толькі меў іншую назву). Напрыклад, у 2006 г. той самы прынцып прапаноўваўся як падмурак, каб выбудоўваць дачыненні з суседзямі ў рамках інструмента “Governance Facility”7. Аднак, як вядома, тады ён застаўся “ідэяй на паперы”. Чаму ж Еўракамісія і Офіс Вярхоўнага прадстаўніка ЕЗ па міжнароднай палітыцы і палітыцы бяспекі зноў “заводзяць старую катрынку”? Ці з’явіліся якія- небудзь новыя фактары, якія робяць прынцып “more for more” больш перспектыўным?

Думаецца, што вяртанне да прынцыпу дачыненняў з суседзямі, які ўжо беспаспяхова дэклараваўся раней, можна патлумачыць не чым іншым, як адсутнасцю (нават у тэорыі) якіх-небудзь новых падыходаў. Ва ўмовах, калі ніводная са стратэгій, якія выкарыстоўваў Еўразвяз, не змагла прынесці хуткага і значнага выніку, а якасна новыя падыходы адсутнічаюць, адбываецца своеасаблівае ідэйнае “хаджэнне па коле”. Наўрад ці магчыма знайсці якія-кольвек новыя фактары, што маглі б абумовіць поспех прынцыпу “больш за большае” ў сённяшніх умовах. Да прыкладу, нягледзячы на абвяшчэнне крытэрыяў ацэнкі прагрэсу суседніх краін у нутраных рэформах, аб’ектыўнай метадалогіі ўжывання гэтых крытэрыяў не існуе ў прынцыпе.

Возьмем афіцыйны Мінск: што яму будзе дастаткова зрабіць, каб ЕЗ прызнаў прагрэс у галіне дэмакратыі і правоў чалавека ў краіне – выпусціць палітзняволеных, перастаць збіваць і даваць тэрміны за адміністрацыйныя правапарушэнні ўдзельнікам акцый маўклівай нязгоды або правесці справядлівыя выбары ў Палату прадстаўнікоў Нацыянальнага сходу? Ці будзе лічыцца прагрэсам, калі замест 300–400 затрыманых штосераду будуць арыштоўваць усяго 5–10 чалавек? Пытанні можна працягваць. Таму з абсалютнай пэўнасцю можна сцвярджаць, што і гэтым разам прынцып “больш за большае” застанецца пераважна нарматыўным пажаданнем без дакладных механізмаў практычнага ажыццяўлення.

Разам з тым, няма сумневаў, што палітыкі і чыноўнікі ЕЗ прыкладуць максімум намаганняў, каб публічна прадэманстраваць эфектыўнасць прынцыпу “больш за большае” і мэтазгоднасць яго выкарыстання. Дзеля гэтага яны будуць шукаць г. зв. “гісторыі поспеху” сярод суседніх краін. Найбольш верагодна, што на ўсходнім накірунку ЕПС гэткай “гісторыяй поспеху” будуць імкнуцца падаць Украіну (як дзяржаву, што дасягнула найбольшых поспехаў у заключэнні Пагаднення аб асацыяцыі, у якое ўваходзіць палажэнне аб глыбокай і ўсеахопнай зоне свабоднага гандлю) і Малдову (як лідара ў збліжэнні з ЕЗ увогуле). Беларусь жа пакуль будзе заставацца “асабліва цяжкім выпадкам”.

Што канкрэтна прапаноўвае новая ЕПС?

Як відаць з цэнтральнага прынцыпу перагледжанай ЕПС, новая стратэгія мае на ўвазе большую дыверсіфікацыю дачыненняў з краінамі-суседзямі. Узровень стасункаў павінны вызначаць больш жорсткія патрабаванні. Гэта азначае, што ўводзіцца больш жорсткі прынцып абумоўленасці ва ўзаемадзеянні з урадамі суседніх кріан – а шмат якія з іх не могуць пахваліцца добрымі паказнікамі ў галіне дэмакратыі, правоў чалавека і законнасці. У тых выпадках, калі ўрад не будзе рабіць дастатковых захадаў, каб выправіць сітуацыю ў сваёй краіне, або будзе і надалей яе пагаршаць, Еўразвяз будзе зніжаць узровень стасункаў з дзяржаўнымі структурамі і надаваць больш увагі грамадзянскай супольнасці гэтых краін. Для гэтых мэт у дакуменце прадугледжваецца стварэнне новых інструментаў: Еўрапейскага фонду ў падтрымку дэмакратыі (European Endowment for Democracy) і Інструмента грамадзянскай супольнасці (Civil Society Facility). Таксама далейшае развіццё атрымаюць г. зв. “дыялогі па правах чалавека”, якія “дазволяць праводзіць маніторынг выканання абавязацельстваў у гэтай галіне, у тым ліку выпадкаў парушэння правоў чалавека”8. Асаблівая роля тут адводзіцца міжпарламенцкаму супрацоўніцтву, у тым ліку ў фармаце ЕЎРАНЭСТ (для “Усходняга партнёрства”). Каб забяспечыць функцыйнасць абноўленай ЕПС, “Новы адказ на змены ў суседніх краінах” мае на ўвазе павелічэнне фінансавання палітыкі суседства. Да ўжо наяўных 5,7 млрд еўра на перыяд 2011–2013 гг. дадаецца яшчэ 1,242 млрд еўра. Для падтрымкі вялікіх інфраструктурных праектаў, якія могуць паспрыяць развіццю сувязяў паміж краінамі ЕЗ і іх суседзямі, вырашэнню праблем у сферы энергетыкі, навакольнага асяроддзя і транспарту Еўрапейскі інвестыцыйны банк і Еўрапейскі банк рэканструкцыі і развіцця адкрыюць дадатковыя інвестыцыйна-крэдытныя лініі (прыкладна на 1 млрд еўра кожны). Відавочна, што большая частка гэтых сродкаў пойдзе ў міжземнаморскім накірунку.

Асобны пакет захадаў і прапаноў прадугледжваецца для краін “Усходняга партнёрства”. У дакуменце чарговы раз падкрэсліваецца імкненне ЕЗ заключыць у будучыні з усходнееўрапейскай “шасцёркай” Пагадненні аб асацыяцыі. Эканамічным складнікам гэтых пагадненняў будуць глыбокія і ўсеахопныя зоны свабоднага гандлю, якія ўяўляюць сабой больш “прасунутыя” формы эканамічнай інтэграцыі з суседзямі. Пры гэтым адзначаецца, што, каб скараціць доўгі і складаны працэс заключэння Пагадненняў аб асацыяцыі, інструменты “Усходняга партнёрства” мусяць у большай ступені адпавядаць спецыфіцы сітуацыі ў кожнай узятай паасобку суседняй краіне. Такім чынам, ЕЗ усё больш дыверсіфікуе і пераводзіць на двухбаковую аснову падыходы да паасобных краін у рамках зыходна шматбаковага “Усходняга партнёрства”.

Для таго, каб дапамагчы ўдзельнікам “Усходняга партнёрства” развіць адміністрацыйны патэнцыял для правядзення нутраных рэформаў, прадугледжваецца Праграма ўсебаковага інстытуцыйнага развіцця. А змяншэнню эканамічных, сацыяльных і рэгіянальных дысбалансаў мусіць спрыяць Пілотная праграма рэгіянальнага развіцця. Надалей будуць падтрымлівацца флагманскія ініцыятывы, якія добра сябе зарэкамендавалі, у галіне кіравання мяжой, развіцця малога і сярэдняга бізнэсу, энергетычнага супрацоўніцтва, папярэджання і ліквідацыі надзвычайных сітуацыяў, а таксама аховы навакольнага асяроддзя. Абноўленая ЕПС зноў акцэнтуе значнасць тэматычнай платформы “кантакты паміж людзьмі”. Асноўвая прапанова з боку ЕЗ – візавая лібералізацыя з перспектывай выйсці на бязвізавы рэжым у доўгатэрміновым перыядзе. На прыкладзе планаў дзеянняў па візавай лібералізацыі з Украінай і Малдовай Еўракамісія хацела б прадэманстраваць паспяховую мадэль распаўсюджання дасягненняў “Усходняга партнёрства” для ўсёй усходнееўрапейскай “шасцёркі”.

Сярэднетэрміновы прагноз развіцця стасункаў Беларусі і ЕЗ у кантэксце абноўленай ЕПС

Рэформа ЕПС не прыносіць кардынальных навацыяў у статункі Беларусі і Еўразвязу. Гэта наўпроставы вынік “замарожанага” стану дачыненняў, пры якіх супраца паміж афіцыйным Мінскам і Бруселем знаходзіцца на мінімальна магчымым узроўні. Больш за тое, не дае падстаў для вялікіх чаканняў і адзначаная вышэй метадалагічная складанасць ужывання прынцыпу “больш за большае” да беларускіх уладаў.

У адпаведнасці з вызначаным у абноўленай ЕПС прыярытэтам на зніжэнне міжурадавага складніка ў дачыненнях з суседнімі краінамі і ўзмацненне ўзаемадзеяння з грамадзянскай супольнасцю, будзе адбывацца некаторае павелічэнне падтрымкі беларускага недзяржаўнага сектара. “Носьбітамі” гэтай падтрымкі будуць як Еўракамісія і Служба вонкавага ўзаемадзеяння, гэтак і міжнародныя фінансавыя інстытуты, звязаныя з ЕЗ. Напрыклад, пра пераарыентацыю сваіх праграм на недзяржаўны сектар ужо заявіў Еўрапейскі банк рэканструкцыі і развіцця. Разам з тым, трэба канстатаваць, што рэвалюцыйнага росту аб’ёмаў падтрымкі чакаць не даводзіцца, бо ў лютым 2011 г. Еўракамісія ўжо амаль у чатыры разы павялічыла прызначаныя для Беларусі рэсурсы на перыяд 2011–2013 гг.

Праз адсутнасць у ЕЗ якой-кольвек дакладнай і паслядоўнай стратэгіі датычна Беларусі суадносіны “ўрад”-“грамадзянская супольнасць” як асноўны партнёр аб’яднанай Еўропы будуць знаходзіцца ва ўсячасна зменлівым, няўстойлівым стане. Немагчымасць рэалізацыі адзінай пазіцыі датычна Беларусі з боку краін ЕЗ абумоўлівае досыць нізкі ўзровень патрабаванняў, якія мусяць выканаць беларускія ўлады, каб вярнуцца ў публічны працэс перамоў з Еўразвязам. Гэта азначае, што выкананне ўладамі нават самых мінімальных патрабаванняў ЕЗ (напрыклад, пачатак вызвалення палітвязняў) будзе зноў рабіць яе галоўным контрагентам, а апазіцыя і грамадзянская супольнасць будуць, адпаведна, сыходзіць на другасныя ролі. Падставы для гэткага прагнозу ўзмацняе яшчэ адзін тэзіс абноўленай ЕПС: “дэлегацыі ЕС у краінах-суседзях будуць імкнуцца да таго, каб спрыяць структурнаму дыялогу паміж урадам і грамадзянскай супольнасцю па ключавых пытаннях супрацы”9. У беларускіх рэаліях гэта фактычна азначае, што нелегітымнасць А. Лукашэнкі як прэзідэнта скончыцца не тады, калі адбудуцца новыя, свабодныя і справядлівыя, выбары, а тады, калі ён прадэманструе, што гатовы ісці на мінімальныя саступкі. Наастачу варта адзначыць, што пазітыўным прыкладам практычнай рэалізацыі каштоўнасцяў “асвежанай” ЕПС можа стацца пачатак працэсу перамоў памі ЕЗ і Беларуссю аб візавай фасілітацыі і рэадмісіі, хоць гэтыя перамовы і не вынікаюць непаспрэдна з рэформы ЕПС. Заключэнне дамоў аб візавай фасілітацыі і рэадмісіі – першы крок на шляху да візавай лібералізацыі і, у больш аддаленай перспектыве, да поўнага зняцця візавых абмежаванняў для грамадзянаў па абодва бакі шэнгенскіх межаў.

Яўген Прэйгерман, BISS

Цэтлікі: Еўрапейскай палітыкі суседства, Еўрасаюз